Vereine sollen stärker besteuert werden – wenige Tage später ist der Vorschlag wieder vom Tisch. Kleine und mittlere Einkommen sollen entlastet werden, gleichzeitig steigen Belastungen an anderer Stelle. Der Spitzensteuersatz soll später einsetzen, sehr hohe Einkommen sollen stärker belastet werden, die Pauschsteuer auf Minijobs steigt. Parallel kündigt das Bundesfinanzministerium schärfere Maßnahmen gegen Finanzkriminalität, neue Befugnisse für den Zoll und Instrumente zur Sicherstellung von Vermögen unklarer Herkunft an. Wer die Nachrichten nur über Schlagzeilen verfolgt, kann derzeit tatsächlich den Eindruck gewinnen, deutsche Finanz- und Steuerpolitik bestehe aus einem nahezu täglichen Wechsel zwischen Entlastung, Belastung, Verschärfung und Rückzug.
Diesen Eindruck einfach als irrational abzutun, wäre jedoch zu bequem. Ebenso bequem wäre die Gegenposition, alles als normalen demokratischen Prozess zu entschuldigen. Beides greift zu kurz. Ein Teil des vermeintlichen Zickzacks ist unvermeidbarer Interessenausgleich in einer Koalitionsregierung. Ein anderer Teil ist ein reales Kommunikationsproblem: Politik veröffentlicht oder kommentiert Zwischenstände in einer Öffentlichkeit, die jeden Zwischenstand wie eine endgültige Entscheidung behandelt. Und teilweise trägt die Politik selbst dazu bei, indem sie noch nicht ausgehandelte Positionen bereits mit der rhetorischen Endgültigkeit eines Regierungsbeschlusses versieht.
Die entscheidende Frage lautet deshalb weniger, ob Lars Klingbeil persönlich einen Plan hat. Sie lautet: Kann eine Regierung unter heutigen medialen Bedingungen noch sichtbar verhandeln, ohne dabei planlos zu wirken?
Vier Schlagzeilen – aber vier völlig unterschiedliche politische Probleme
Schon die jüngsten Fälle zeigen, wie schnell unterschiedliche Vorgänge zu einer einzigen Erzählung verschmelzen. Bei den Vereinen ging es nicht darum, den örtlichen Fußball- oder Musikverein generell stärker zu besteuern. Ein Entwurf aus dem Bundesfinanzministerium sah vielmehr vor, bei bestimmten steuerpflichtigen, nicht gemeinnützigen Vereinen den bisherigen Freibetrag von 5.000 Euro durch eine Freigrenze von 1.000 Euro zu ersetzen. Gemeinnützige Vereine waren davon nicht betroffen. Nach massiver Kritik wurde die Regelung wieder gestrichen. Aus einem frühen Entwurf wurde innerhalb weniger Tage die mediale Erzählung „Klingbeil besteuert Vereine“ und anschließend „Klingbeil macht Rückzieher“. (dpa/WELT)
Bei der Einkommensteuer geht es dagegen um einen klassischen Verteilungskonflikt. Die Koalition will kleine und mittlere Einkommen entlasten. Nach dem derzeit vereinbarten Modell soll der 42-prozentige Spitzensteuersatz künftig erst ab 70.600 Euro zu versteuerndem Einkommen greifen. Gleichzeitig soll der bisherige 45-Prozent-Satz bereits ab 250.000 Euro einsetzen und oberhalb von 280.000 Euro ein Satz von 47 Prozent gelten. Zur Gegenfinanzierung soll unter anderem die pauschale Lohnsteuer auf Minijobs von zwei auf fünf Prozent steigen. (Bundesregierung)
Das sieht auf den ersten Blick widersprüchlich aus: Steuern runter, Steuern rauf, Beschäftigung entlasten, Minijobs verteuern. Tatsächlich ist genau das Steuerpolitik. Eine Entlastung von zehn Milliarden Euro muss finanziert werden, sofern man nicht gleichzeitig zehn Milliarden Euro Ausgaben streicht oder die Verschuldung entsprechend erhöht. Hinter jeder Entlastungsforderung steckt deshalb unausgesprochen eine zweite Frage: Wer bezahlt sie?
Noch einmal etwas völlig anderes ist das Zollfinanzgerechtigkeitsgesetz. Das Bundesfinanzministerium plant ein administratives Verfahren zur Ermittlung und Sicherstellung von Vermögen unklarer Herkunft sowie zusätzliche Befugnisse unter anderem bei automatisierter Datenanalyse, Identitätsfeststellung und Durchsuchung. Der Zoll soll außerdem stärker gegen internationale Geldwäsche und organisierte Kriminalität vorgehen. Der Entwurf bezeichnet das geplante Verfahren ausdrücklich als „verfassungskonform“. Von einer simplen „Enteignung, wenn jemand sein Vermögen nicht erklären kann“ zu sprechen, wäre daher juristisch zu grob und politisch irreführend. Über die Eingriffstiefe, Beweisregeln und rechtsstaatlichen Grenzen darf und muss trotzdem hart gestritten werden. (Bundesfinanzministerium)
Vier Meldungen können also vier verschiedene Zielkonflikte betreffen. Im Nachrichtenstrom werden daraus trotzdem vier Belege für eine einzige vermeintliche politische Linie oder eben Linienlosigkeit.
Das eigentliche Problem ist nicht der Kompromiss
Klingbeil ist gleichzeitig Bundesfinanzminister, Stellvertreter des Bundeskanzlers und SPD-Vorsitzender. Allein daraus entstehen unterschiedliche Rollen. Als Finanzminister muss er Einnahmen, Ausgaben und Finanzierbarkeit zusammenbringen. Als Parteivorsitzender muss er erkennbar sozialdemokratische Positionen vertreten. Als Vizekanzler trägt er Verantwortung dafür, dass eine Koalition mit CDU und CSU überhaupt handlungsfähig bleibt. (Bundesregierung)
Dass daraus Kompromisse entstehen, ist nicht Ausdruck fehlerhafter Demokratie, sondern deren Konstruktion. Politikwissenschaftliche Forschung zeigt sogar, dass intensive Koalitionsverhandlungen produktiv sein können. Hanna Bäck, Matthew Bergman und Wolfgang C. Müller untersuchten Reformpolitik in zehn westeuropäischen Staaten und fanden, dass längere Verhandlungen bei der Regierungsbildung mit höherer späterer Reformproduktivität zusammenhingen. Aushandlung kann ideologische Konflikte also entschärfen, statt Regierungshandeln zwangsläufig zu blockieren. (European Journal of Political Research)
Auch die Kommunikation von Koalitionsparteien folgt einem strukturellen Dilemma. Iñaki Sagarzazu und Heike Klüver zeigen anhand von mehr als 21.000 Pressemitteilungen, dass Koalitionsparteien gleichzeitig Geschlossenheit demonstrieren müssen, um regieren zu können, und Unterschiede herausstellen müssen, um als eigenständige Parteien erkennbar zu bleiben. (Political Science Research and Methods)
Genau das sehen wir gerade bei der Steuerpolitik. CDU/CSU und SPD müssen gemeinsam eine Einkommensteuerreform beschließen, obwohl sie bei Umverteilung, Spitzenbelastung und Gegenfinanzierung unterschiedliche politische Prioritäten besitzen. Das BMF bestätigte Ende Juni selbst, dass Klingbeil zwei Vorschläge in die vertraulichen Koalitionsberatungen eingebracht hatte und sich für eine Einigung „alle Partner […] bewegen“ müssten. (Bundesregierung)
Das ist kein Beleg für Planlosigkeit. Es ist ein Beleg für einen realen Interessenkonflikt.
Steuerpolitik kennt fast nie ein objektiv richtiges Ergebnis
Hier liegt ein Punkt, der in der täglichen politischen Debatte erstaunlich häufig verloren geht. Bei vielen steuerpolitischen Entscheidungen existiert keine wissenschaftlich eindeutige Antwort, weil zuerst entschieden werden muss, welches Ziel wichtiger ist.
Soll Leistung stärker belohnt werden, spricht einiges dafür, Grenzsteuersätze später einsetzen zu lassen. Soll stärker umverteilt werden, spricht einiges für eine höhere Belastung sehr hoher Einkommen. Soll möglichst viel unkomplizierte Nebenbeschäftigung entstehen, sind günstige Minijobs attraktiv. Soll sozialversicherungspflichtige Beschäftigung gestärkt und Altersarmut vermieden werden, kann man dieselbe Sonderbehandlung kritisch sehen. Die Bundesregierung beschreibt genau diesen Zielkonflikt bei Minijobs: Das Instrument soll für bestimmte Gruppen erhalten bleiben, zugleich soll verhindert werden, dass Menschen langfristig ohne ausreichende soziale Absicherung darin verbleiben. (Bundesregierung)
Dasselbe gilt für Finanzkriminalität. Mehr Ermittlungsbefugnisse können die Wahrscheinlichkeit erhöhen, illegale Vermögensstrukturen aufzudecken. Gleichzeitig vergrößert jede zusätzliche staatliche Eingriffsbefugnis die Bedeutung von Verhältnismäßigkeit, Rechtsschutz und Eigentumsschutz. Das BMF will zugleich Daten stärker bündeln, KI-gestützte Analysen einsetzen und Instrumente zur Sicherstellung dubioser Vermögenswerte ausbauen. Gerade weil diese Maßnahmen wirksam sein sollen, verdienen ihre rechtsstaatlichen Grenzen intensive Kontrolle. (Bundesfinanzministerium)
Politik kann deshalb nicht gleichzeitig maximale Entlastung, maximale Umverteilung, maximale soziale Absicherung, minimale Staatsausgaben, minimale Verschuldung und minimale Kontrollen liefern. Wer sechs Ziele gleichzeitig zu Priorität eins erklärt, hat keine Prioritäten mehr.
Genau hier dürfte die Bundesregierung stärker führen.
Das Problem beginnt dort, wo Aushandlung wie Entscheidung kommuniziert wird
Der Vereinsfall ist dafür geradezu exemplarisch. Dass ein Ministerium eine Regelung entwirft, Verbände reagieren, Koalitionspartner Einwände erheben und der Vorschlag anschließend verändert oder gestrichen wird, ist zunächst ein funktionierender Gesetzgebungsprozess. Interessenvertretung ist nicht automatisch etwas Anrüchiges. Der Deutsche Bundestag bezeichnet die Vertretung gesellschaftlicher Interessen gegenüber der Politik selbst als ein Wesensmerkmal der Demokratie; gerade das Lobbyregister soll sichtbar machen, wer mit welchen Zielen Einfluss auf politische Entscheidungen nehmen möchte. (Deutscher Bundestag)
Ein Problem entsteht erst, wenn der öffentliche Eindruck lautet: Montag beschlossen, Dienstag verteidigt, Mittwoch empört, Donnerstag gestrichen.
Politik sollte deshalb deutlich offensiver kennzeichnen, in welcher Reifephase sich eine Idee befindet. Ein Prüfauftrag ist etwas anderes als ein Referentenentwurf, ein Referentenentwurf etwas anderes als ein Kabinettsbeschluss und dieser wiederum etwas anderes als ein verabschiedetes Gesetz. Für Fachleute ist diese Unterscheidung selbstverständlich. Für einen Bürger, der eine Pushmeldung auf dem Smartphone liest, ist sie es häufig nicht.
Das ist kein Vorwurf an den Bürger. Es ist eine Kommunikationsaufgabe der Politik.
Die Empörung ist real – aber ihre Größe wird systematisch überschätzt
Hinzu kommt ein Medienumfeld, dessen ökonomische Mechanik differenzierte Politik strukturell benachteiligt. Eine groß angelegte randomisierte Studie in Nature Human Behaviour untersuchte mehr als 105.000 Varianten von Nachrichtenüberschriften mit rund 370 Millionen Impressionen. Bei durchschnittlich langen Überschriften erhöhte jedes zusätzliche negative Wort die Klickrate im Mittel um 2,3 Prozent. Die Untersuchung bezieht sich nicht speziell auf deutsche Steuerpolitik, zeigt aber einen robusten Mechanismus digitaler Aufmerksamkeit: Negativität verkauft Aufmerksamkeit. (Nature Human Behaviour)
Noch relevanter für die politische Debatte ist eine zweite Studie derselben Fachzeitschrift. William Brady und Kollegen verglichen die tatsächliche moralische Empörung von Verfassern politischer Social-Media-Beiträge mit der Empörung, die Leser ihnen zuschrieben. Die Beobachter überschätzten systematisch, wie empört die Autoren tatsächlich waren. Dadurch wurden auch gesellschaftliche Feindseligkeit, Polarisierung und ideologische Extremität stärker wahrgenommen. Besonders ausgeprägt war dieser Effekt bei Personen, die soziale Medien intensiv für politische Informationen nutzten. (Nature Human Behaviour)
Das bedeutet nicht, dass öffentliche Empörung erfunden wäre. Es bedeutet, dass hundert besonders laute Stimmen nicht automatisch hunderttausend schweigende Bürger repräsentieren.
Deshalb überzeugt auch die These nicht, Klingbeil nehme nachweisbar zu viel Rücksicht auf „extreme Randgruppen“. Dafür gibt es anhand der genannten Vorgänge keine belastbare Evidenz. Sehr wohl besteht aber das strukturelle Risiko, dass Politiker, Parteien und Medien die Sichtbarkeit einer Position mit ihrer gesellschaftlichen Repräsentativität verwechseln.
Die Politik kann den Kommunikationsraum nicht mehr kontrollieren
Früher konnten Ministerien einen erheblichen Teil politischer Aushandlung intern führen, anschließend einen Kompromiss präsentieren und diesen erklären. Heute werden Entwurfsfassungen, einzelne Verhandlungslinien, Aussagen von Verbandsvertretern und innerkoalitionäre Gegenpositionen nahezu in Echtzeit öffentlich. Eine Regierung besitzt damit zwar weiterhin ihre eigenen Kommunikationskanäle, aber längst nicht mehr die Deutungshoheit über den Prozess.
Daraus folgt allerdings nicht, dass sie machtlos wäre. Gerade wenn Änderungen wahrscheinlich sind, wäre weniger künstliche Gewissheit sinnvoll. Experimente zur Kommunikation von Unsicherheit zeigen, dass Transparenz über Unsicherheit Vertrauen nicht zwangsläufig zerstört. In einer PNAS-Untersuchung mit insgesamt 5.780 Teilnehmern und einem Feldexperiment auf der BBC-Website hatte die offene Kommunikation numerischer Unsicherheit nur geringe Auswirkungen auf das Vertrauen in Quelle und Information. Eine weitere randomisierte Untersuchung zeigte, dass übertriebene Gewissheit Vertrauen stärker beschädigen kann, wenn später widersprüchliche Informationen auftreten. Diese Studien stammen nicht aus der Steuerpolitik und dürfen nicht eins zu eins übertragen werden; für politische Kommunikation liefern sie aber einen plausiblen Hinweis: Ein ehrliches „Das ist unser Vorschlag, drei Punkte sind noch offen“ kann langfristig glaubwürdiger sein als „Das kommt“ und zwei Wochen später „Das kommt doch nicht“. (PNAS, BMJ Open)
Klingbeils größtes Problem ist deshalb weniger Zickzack als fehlende Hierarchie
Die derzeitige Finanzpolitik vermittelt zu häufig mehrere Prioritäten gleichzeitig. Entlastung soll kommen, Gerechtigkeit soll steigen, Arbeit soll sich stärker lohnen, hohe Einkommen sollen mehr tragen, Minijobs sollen reformiert, Steuerbetrug härter verfolgt, Bürokratie abgebaut und der Haushalt stabil gehalten werden. Jedes einzelne Ziel lässt sich begründen. Zusammen entsteht jedoch schnell der Eindruck eines politischen Warenkorbs, in den jede gesellschaftliche Erwartung noch hineinpasst.
Politische Führung besteht nicht darin, Zielkonflikte verschwinden zu lassen. Sie besteht darin, sie sichtbar zu entscheiden.
Eine überzeugendere Kommunikation der Einkommensteuerreform würde deshalb nicht nur sagen, dass sie „gerecht“ sei. Sie müsste erklären, welche Art von Gerechtigkeit gemeint ist. Soll primär die Belastung mittlerer Arbeitseinkommen sinken? Soll vertikale Umverteilung steigen? Soll Beschäftigung attraktiver werden? Welche Gruppe trägt dafür zusätzliche Kosten? Welche Alternative wurde verworfen und warum?
Dasselbe gilt beim Minijob. Flexibilität und soziale Absicherung sind beide legitime Ziele, aber irgendwann muss entschieden werden, welches stärker gewichtet wird. Beim Zoll stehen effektive Kriminalitätsbekämpfung und starke rechtsstaatliche Sicherungen nicht zwangsläufig im Widerspruch; trotzdem müssen die Grenzen staatlicher Eingriffe konkret erklärt werden. Bei Vereinen muss beantwortet werden, welches steuerpolitische Problem überhaupt so groß war, dass eine Verschärfung erforderlich erschien – und warum diese Priorität nach der Kritik wieder zurücktrat.
Wer Prioritäten erklärt, kann auch Kompromisse erklären.
Weniger Empörung über das Aushandeln – mehr Kritik an schlechten Entscheidungen
Die öffentliche Debatte macht es sich ebenfalls zu leicht, wenn jede Änderung eines Entwurfs als „Umfallen“ gilt. Ein Ministerium, das nach guten Gegenargumenten einen schlechten Vorschlag streicht, handelt nicht schwach. Es würde viel größere Schwäche zeigen, einen erkannten Fehler nur deshalb durchzusetzen, um keine negative Schlagzeile über einen Rückzieher zu bekommen.
Umgekehrt darf „Demokratie ist eben Aushandlung“ kein Freibrief für beliebiges Trial-and-Error-Regieren werden. Gute Politik muss vor einer öffentlichen Vorlage die wesentlichen ökonomischen, rechtlichen und gesellschaftlichen Konsequenzen durchdenken. Wer unausgereifte Vorschläge in schneller Folge produziert und sie erst nach vorhersehbarer Kritik wieder korrigiert, kann sich nicht dauerhaft auf den demokratischen Prozess berufen.
Genau zwischen diesen beiden Extremen liegt die sachliche Bewertung der derzeitigen Finanzpolitik.
Lars Klingbeil steht zweifellos unter erheblichem institutionellem Druck: Haushaltsrestriktionen, unterschiedliche Koalitionspräferenzen, die Erwartungen der eigenen Partei, Wirtschafts- und Sozialverbände sowie eine Öffentlichkeit, in der jeder Vorschlag innerhalb weniger Stunden moralisch bewertet wird. Das erklärt einen Teil der beobachteten Bewegungen. Es entschuldigt aber keine unklare Prioritätensetzung.
Die deutsche Finanzpolitik braucht deshalb nicht weniger Kompromiss, sondern einen sichtbareren Kompass für diese Kompromisse.
Entlastung oder höhere Staatseinnahmen. Leistungsgerechtigkeit oder stärkere Umverteilung. Flexible Beschäftigung oder umfassendere soziale Absicherung. Effektive Strafverfolgung oder möglichst geringe staatliche Eingriffstiefe. In der Realität wird sich eine Regierung fast nie vollständig für eine Seite entscheiden können. Aber sie muss sagen können, wo auf dieser Skala sie stehen will und warum.
Sonst entsteht aus notwendigem Ausloten tatsächlich politische Beliebigkeit.
Und in einer Öffentlichkeit, die negative Nachrichten häufiger anklickt und Empörung größer wahrnimmt, als sie tatsächlich sein muss, wird aus Beliebigkeit sehr schnell der Eindruck von Chaos. Die Medien tragen dazu bei. Soziale Netzwerke verstärken es. Verbände nutzen es strategisch. Aber am Ende bleibt es Aufgabe der Politik, aus widerstreitenden Interessen eine erkennbare Richtung zu machen.
Nicht jede Kurskorrektur ist Zickzack. Wer allerdings nicht erklärt, welches Ziel den Kurs bestimmt, darf sich nicht wundern, wenn jede Korrektur genau so aussieht.
