Kaum eine arbeitsmarktpolitische Debatte offenbart die Zielkonflikte des deutschen Sozialstaats so deutlich wie die Diskussion um die Zukunft der Minijobs
Die von der Rentenkommission angestoßene Debatte über eine weitgehende Abschaffung der Minijobs trifft einen empfindlichen Nerv. Für die einen sind Minijobs ein Relikt vergangener Arbeitsmarktpolitik, das reguläre Beschäftigung verdrängt, Sozialversicherungen schwächt und Altersarmut fördert. Für die anderen stellen sie ein unverzichtbares Instrument dar, um Beschäftigung flexibel zu organisieren und Millionen Menschen überhaupt den Zugang zum Arbeitsmarkt zu ermöglichen.
Die eigentliche Herausforderung besteht darin, dass beide Seiten Argumente vorbringen, die empirisch zumindest teilweise belegbar sind. Genau deshalb lohnt sich ein Blick jenseits der politischen Reflexe.
Die entscheidende Frage lautet nicht, ob Minijobs gut oder schlecht sind.
Die entscheidende Frage lautet vielmehr, ob ihre Abschaffung die Probleme lösen würde, die ihre Kritiker zurecht benennen.
Die Antwort fällt deutlich komplizierter aus als viele politische Stellungnahmen vermuten lassen.
Das deutsche Minijob-System ist international eine Ausnahme
Deutschland gehört zu den wenigen Industrieländern, die geringfügige Beschäftigung in dieser Form steuerlich und sozialversicherungsrechtlich privilegieren.
Die Grundidee entstand Anfang der 2000er Jahre im Umfeld der Hartz-Reformen. Ziel war es, Beschäftigungshürden abzubauen und insbesondere Menschen mit geringer Erwerbsbeteiligung einen einfachen Zugang zum Arbeitsmarkt zu ermöglichen.
Heute arbeiten rund sieben Millionen Menschen in Minijobs. Für viele handelt es sich um Nebentätigkeiten. Für andere sind sie die einzige Erwerbsquelle. Besonders stark vertreten sind Frauen, Rentner, Studierende sowie Beschäftigte im Einzelhandel, in der Gastronomie und im Dienstleistungssektor. Allein im deutschen Einzelhandel arbeiten nach Angaben des Handelsverbands Deutschland rund 800.000 Minijobber.
International betrachtet ist die Konstruktion ungewöhnlich. In den meisten europäischen Ländern existieren zwar Teilzeitmodelle und geringfügige Beschäftigungen. Die vollständige oder weitgehende Befreiung von Sozialabgaben in Verbindung mit festen Einkommensgrenzen ist jedoch selten. Viele Staaten setzen stattdessen auf gleitende Übergänge zwischen geringer und regulärer Beschäftigung.
Genau an diesem Punkt setzt die Kritik vieler Arbeitsmarktforscher an.
Die wissenschaftliche Kritik an Minijobs ist deutlich stärker als ihre politische Wahrnehmung
Wer die wissenschaftliche Literatur betrachtet, stößt relativ schnell auf ein Problem: Die ursprüngliche Hoffnung, Minijobs würden als Brücke in reguläre Beschäftigung dienen, hat sich nur begrenzt erfüllt.
Eine Studie des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) kommt zu dem Ergebnis, dass Minijobs in Kleinbetrieben sozialversicherungspflichtige Beschäftigung verdrängen können. Die Forscher schätzen, dass in Betrieben mit weniger als zehn Beschäftigten bis zu 500.000 reguläre Stellen durch Minijobs ersetzt worden sein könnten. Gleichzeitig zeigen die Daten, dass Minijobs nur selten als Sprungbrett in reguläre Beschäftigung dienen.
Diese Erkenntnis ist arbeitsmarktpolitisch brisant.
Denn sie stellt die zentrale Legitimation des Systems infrage. Wenn Minijobs reguläre Beschäftigung ersetzen statt fördern, entsteht ein klassischer Fehlanreiz. Arbeitgeber erhalten einen finanziellen Anreiz, Arbeitsstunden auf mehrere geringfügig Beschäftigte aufzuteilen, anstatt sozialversicherungspflichtige Stellen zu schaffen.
Aus Sicht der Sozialversicherungssysteme ist dies problematisch. Aus Sicht einzelner Unternehmen dagegen häufig rational.
Genau hier beginnt der Zielkonflikt.
Die Befürworter der Abschaffung haben ein starkes Argument
Die Rentenkommission verfolgt mit ihren Überlegungen ein nachvollziehbares Ziel. Deutschland altert. Die Zahl der Rentenempfänger steigt schneller als die Zahl der Beitragszahler. Gleichzeitig existieren Millionen Beschäftigungsverhältnisse, aus denen nur eingeschränkt Beiträge in die Sozialversicherung fließen.
Die ökonomische Logik dahinter ist einfach. Wenn mehr Menschen sozialversicherungspflichtig beschäftigt wären, würden die Einnahmen der Sozialversicherungen steigen.
Berechnungen des Instituts für Wirtschaftsforschung Halle (IWH) gehen davon aus, dass eine Überführung vieler Minijobs in reguläre Beschäftigungsverhältnisse zusätzliche Einnahmen von bis zu 4,5 Milliarden Euro pro Jahr für die Sozialversicherungssysteme generieren könnte.
Aus fiskalischer Sicht erscheint das attraktiv.
Allerdings entsteht hier bereits das nächste Problem.
Fiskalisch sinnvoll bedeutet nicht automatisch volkswirtschaftlich sinnvoll
Die öffentliche Debatte suggeriert häufig, dass ein Minijob nach seiner Abschaffung automatisch zu einer regulären Beschäftigung wird.
Genau dafür existiert bislang jedoch keine belastbare Evidenz.
Tatsächlich zeigen internationale Erfahrungen, dass Arbeitsmarktreaktionen komplexer ausfallen. Wenn Beschäftigungsformen verteuert oder reguliert werden, entstehen regelmäßig Ausweichreaktionen. Unternehmen reduzieren Arbeitsstunden, automatisieren Prozesse, streichen Stellen oder verzichten vollständig auf bestimmte Leistungen.
Besonders betroffen wären Branchen mit niedrigen Margen und hohem Personalbedarf.
Dazu gehören insbesondere:
- Einzelhandel
- Gastronomie
- Hotellerie
- Gebäudereinigung
- Veranstaltungswirtschaft
- lokale Dienstleistungen
Gerade diese Branchen kämpfen bereits heute mit steigenden Lohnkosten, wachsender Regulierung und zunehmendem Fachkräftemangel.
Die Vorstellung, dass sämtliche Minijob-Stellen dort problemlos in reguläre Beschäftigung umgewandelt werden könnten, erscheint ökonomisch fragwürdig.
Die eigentlichen Verlierer könnten nicht die Unternehmen sein
Die politische Debatte konzentriert sich häufig auf Arbeitgeber.
Dabei könnten die größten Auswirkungen die Beschäftigten selbst treffen.
Das IWH weist darauf hin, dass bei einer Abschaffung von Minijobs ein erheblicher Teil der Betroffenen zunächst weniger Nettoeinkommen zur Verfügung hätte, weil Sozialversicherungsbeiträge fällig würden. Nach den Berechnungen könnten rund vier Millionen Menschen netto schlechter gestellt werden.
Das bedeutet nicht, dass die Reform falsch wäre.
Es bedeutet jedoch, dass ein Teil der politischen Kommunikation verkürzt ist.
Viele Minijobber nutzen diese Beschäftigungsform gerade deshalb, weil sie eine hohe Flexibilität und ein vergleichsweise attraktives Nettoeinkommen bietet. Wird dieser Vorteil beseitigt, verändern sich zwangsläufig die Anreize.
Die entscheidende Frage lautet deshalb nicht, ob mehr Menschen Beiträge zahlen würden.
Die entscheidende Frage lautet, ob dieselben Menschen anschließend noch dieselbe Arbeit ausüben würden.
Der internationale Vergleich spricht weder für noch gegen eine Abschaffung
Interessanterweise liefert der Blick ins Ausland keine eindeutige Antwort.
Länder mit höherer sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung erzielen häufig bessere Ergebnisse bei Rentenansprüchen, sozialer Absicherung und Erwerbsbiografien. Gleichzeitig existieren dort oft andere Rahmenbedingungen, insbesondere beim Steuerrecht, der Kinderbetreuung und der Erwerbsbeteiligung von Frauen.
Die OECD weist seit Jahren darauf hin, dass Deutschland Arbeitsanreize für Teilzeitbeschäftigte und Zweitverdiener verbessern sollte. Gleichzeitig betont die Organisation die Bedeutung höherer Erwerbsbeteiligung von Frauen und älteren Arbeitnehmern.
Daraus lässt sich jedoch nicht automatisch ableiten, dass die Abschaffung von Minijobs der richtige Weg ist.
Vielmehr deutet die internationale Forschung darauf hin, dass erfolgreiche Arbeitsmarktreformen meist mehrere Stellschrauben gleichzeitig verändern.
Die eigentliche Schwäche der Reformdebatte
Die derzeitige Diskussion leidet an einem grundlegenden Denkfehler.
Sie behandelt Minijobs als Ursache eines Problems, obwohl sie möglicherweise eher ein Symptom sind.
Viele Menschen arbeiten nicht deshalb in Minijobs, weil sie Sozialversicherungsfreiheit attraktiv finden. Sie arbeiten dort, weil Kinderbetreuung fehlt, weil Angehörige gepflegt werden müssen, weil Renten nicht ausreichen oder weil Arbeitgeber keine flexibleren Modelle anbieten.
Wer Minijobs abschafft, beseitigt diese Ursachen nicht.
Er verändert lediglich die institutionelle Form, in der sie sichtbar werden.
Deshalb besteht die Gefahr, dass die Reform zwar statistisch zusätzliche sozialversicherungspflichtige Beschäftigung erzeugt, die eigentlichen Probleme des Arbeitsmarktes jedoch unangetastet bleiben.
Die Abschaffung von Minijobs könnte die Symptome bekämpfen – nicht zwingend die Ursachen
Die wissenschaftliche Evidenz zeigt klar, dass Minijobs erhebliche Schwächen besitzen. Sie können reguläre Beschäftigung verdrängen. Sie fördern oft keine nachhaltigen Erwerbsbiografien. Sie tragen nur begrenzt zur Finanzierung der Sozialversicherungssysteme bei. In diesem Punkt ist die Kritik der Rentenkommission und vieler Arbeitsmarktforscher nachvollziehbar.
Genauso wenig lässt sich jedoch belegen, dass ihre Abschaffung automatisch zu einem besseren Arbeitsmarkt führt.
Die größten Gewinner wären wahrscheinlich die Sozialversicherungssysteme und jene Beschäftigten, die tatsächlich in reguläre sozialversicherungspflichtige Beschäftigung wechseln. Zu den potenziellen Verlierern könnten dagegen Menschen gehören, die ihre Arbeitszeit bewusst begrenzen, zusätzliche Flexibilität benötigen oder durch die Reform reale Einkommenseinbußen erleiden. Ebenso könnten personalintensive Branchen unter zusätzlichen Kosten und geringerer Flexibilität leiden.
Die stärkste Schlussfolgerung, die sich derzeit wissenschaftlich vertreten lässt, lautet deshalb nicht, dass Minijobs erhalten oder abgeschafft werden sollten.
Sie lautet vielmehr, dass die Diskussion zu eng geführt wird.
Wer die Zukunft des deutschen Arbeitsmarktes gestalten will, muss über Erwerbsanreize, Kinderbetreuung, Teilzeitmodelle, Rentenfinanzierung und Fachkräftemangel gleichzeitig sprechen. Die Abschaffung der Minijobs könnte ein Teil dieser Debatte sein. Als alleinige Lösung erscheint sie dagegen weder empirisch belegt noch ökonomisch ausreichend.
